10|07|2023

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Algunas medidas “urgentes” de eficiencia y agilización del proceso contencioso-administrativo

El reciente Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, cuyo título -en el que aparece desde la guerra de Ucrania hasta la isla de la Palma- es mejor omitir, considera de «extraordinaria y urgente necesidad» trasponer cinco directivas comunitarias y modificar casi cincuenta leyes, algunas de ellas estructurales de nuestro sistema normativo, a lo que dedica un total de 226 artículos y un preámbulo de casi sesenta páginas en el que se alude a la urgencia más de cien veces («dime de qué presumes, …»). La norma introduce importantes reformas procesales y modifica todas las leyes que regulan los diferentes órdenes jurisdiccionales, entre ellas la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), de la que se modifican seis preceptos: en concreto, los arts. 37.2, 56.5, 88.3, 89.5, 90.1 y 3.a) y 94.

La reforma de tales preceptos ya estaba prevista (junto con la de otros artículos de la LJCA que finalmente no se han modificado) en el caducado Proyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia y con ella se pretende agilizar algunos trámites del proceso y diversos aspectos del recurso de casación. A tal objeto, el art. 26 del referido Real Decreto-ley: 1) mejora el mecanismo del denominado pleito testigo; 2) establece la posibilidad de suspender los procedimiento de instancia cuando se haya admitido un recurso de casación sobre la misma cuestión; 3) dota de mayor agilidad a la tramitación del recurso de casación reduciendo los plazos de algunos de sus trámites intermedios; 4) prevé la posibilidad de admitir y tramitar de forma preferente un recurso de casación y suspender los demás que susciten la misma cuestión; y por último, 5) introduce un nuevo supuesto de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. En las páginas que siguen analizaré sintéticamente tales reformas, junto con su entrada en vigor y el régimen transitorio que para ellas se establece (6).

1. Mejora del mecanismo del pleito testigo (art. 37.2)

El art. 37 de la LJCA, como es bien sabido, se ocupa en su apartado primero de la acumulación de procesos y en su apartado segundo del denominado pleito testigo. Según este segundo apartado, cuando esté pendiente una pluralidad de recursos «con idéntico objeto», y no se hayan acumulado, el órgano jurisdiccional, previa audiencia de las partes por un plazo de cinco días, deberá tramitar uno o varios con carácter preferente y suspender los demás hasta que dicte sentencia. La redacción de este precepto se mantiene casi inalterada, pero ahora se añade un nuevo apartado que prevé la posibilidad de agrupar los recursos con idéntico objeto por grupos o categorías. Ese nuevo apartado del art. 37.2 tiene la siguiente redacción:

«En caso de que esa pluralidad de recursos con idéntico objeto pudiera, a su vez,
agruparse por categorías o grupos que planteen una controversia sustancialmente análoga, el órgano jurisdiccional, si no se hubieran acumulado, tramitará uno o varios de cada grupo o categoría con carácter preferente, previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días, suspendiendo el curso de los demás en el estado en que se encuentren hasta que se dicte sentencia en los tramitados preferentemente para cada grupo o categoría».

Con ello se pretende, dice el preámbulo del Real Decreto-ley, «lograr una mayor eficiencia en la gestión del fenómeno de la litigiosidad en masa», lo que será de «será de gran utilidad, especialmente para «la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con los miles de recursos interpuestos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños generados por la declaración de inconstitucionalidad de los Reales Decretos que declararon el estado de alarma por razón de la epidemia de COVID-19».

2. Facultad para suspender los procedimientos en la instancia cuando la Sala del Tribunal Supremo haya admitido un recurso de casación sobre la misma cuestión (art. 56.5)

Con la finalidad, afirma también el preámbulo de la norma, de «reducir la actual pendencia en juzgados y tribunales», se añade un nuevo apartado al artículo 56 de la LJCA, que se ocupa de los requisitos de los escritos de demanda y contestación a la demanda.

Este nuevo apartado 5 dispone que, una vez presentados los escritos de demanda y contestación, y antes de dictar sentencia, si un juez o tribunal tiene conocimiento, por cualquier medio, de que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha admitido un recurso de casación «que presenta una identidad jurídica sustancial con la cuestión debatida en el recurso del que está conociendo, oirá a las partes personadas en el plazo común de días sobre su posible suspensión, adjuntándoles copia del referido auto».

El apartado añade que, presentada las alegaciones o transcurrido el referido plazo, si el órgano jurisdiccional aprecia la referida identidad sustancial, y que la resolución que se dicte en casación puede ser relevante para resolver el procedimiento, acordará mediante auto su suspensión hasta que se dicte resolución firme del recurso de casación. El auto, que no será recurrible, se remitirá a la Sección de enjuiciamiento de la Sala Tercera del Tribunal Supremo indicada en el auto de admisión, que remitirá testimonio de la sentencia que recaiga en casación al juzgado o tribunal remitente.

Una vez recibido dicho testimonio, el juzgado o tribunal alzará la suspensión, dará nuevo trámite de audiencia a las partes para que se pronuncien sobre la incidencia de la sentencia de casación en su recurso (también por un plazo de diez días), y continuará la tramitación del procedimiento, salvo que las partes desistan del recurso o se allanen.

3. Reducción de plazos en los trámites intermedios de la casación (arts. 89.5 y 90.1)

La reforma de la LJCA por parte del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, afecta esencialmente al recurso de casación, pues, de los seis preceptos que de aquélla se modifican, cuatro corresponden a la regulación de dicho recurso.

La primera de las modificaciones, que afecta a los arts. 89.5 y 90.1 LJCA, pretende dotar de una mayor agilidad a la tramitación del recurso de casación, para lo cual reduce los plazos previstos en algunos de sus trámites intermedios, esto es, los que tienen lugar entre el escrito de preparación del recurso y el de su interposición. Por el contrario, el plazo (de treinta días) previsto para formular los escritos de preparación del recurso y los de interposición y oposición se mantiene, según afirma el preámbulo del Real Decreto-ley, «dada su relevancia y elevada complejidad técnica».

Así, el plazo de personación de las partes ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que sigue a la decisión de la Sala de instancia de tener por preparado el recurso de casación, se reduce de los treinta días anteriores a quince (art. 89.5). Mientras que el plazo de audiencia a las partes personadas que, con carácter excepcional, puede acordar la Sala si considera que las características del tema aconseja oírlas acerca de si el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, se reduce de treinta a veinte días (art. 90.1).

La reforma también afecta a la letra a) del art. 90.3 de la LJCA. Hasta ahora, para la inadmisión del recurso de casación en los supuestos previstos en el art. 88.2 (supuestos en los cuáles el Tribunal Supremo «podrá apreciar que existe interés casacional objetivo») preveía «la forma de providencia». Ahora, sin embargo, se exige «la forma de providencia sucintamente motivada».

4. Admisión y tramitación preferente de un recurso de casación y suspensión de los demás que susciten la misma cuestión (art. 94)

En la línea de lo ya referido respecto del nuevo art. 56.5 de la LJCA, y ahora con la finalidad de reducir la masiva entrada de asuntos en la Sala Tercera del Tribunal Supremo, también se introduce en la LJCA un nuevo art. 94 (el art. 224.6 del Real Decreto-ley, 5/2023, de 28 de junio, señala que se modifica dicho art. 94, pero no se modifica sino que se introduce ex novo ya que tal precepto había sido suprimido por la Disposición Final 3.1 de la Ley orgánica 7/2015, de 21 de julio, de modificación de la LOPJ).

El precepto permite a la Sección de admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que, cuando constate un gran número de recursos que «susciten una cuestión jurídica sustancialmente igual», acuerde la admisión de uno o varios de ellos para su tramitación preferente y suspenda el trámite de admisión de los demás hasta que dicte sentencia.

Una vez dictada sentencia sobre el fondo, se llevará su testimonio a los recursos suspendidos y se notificará a los afectados por la suspensión para que, en el plazo de diez días, puedan solicitar la continuación a trámite de su recurso o desistir de él. Si los afectados solicitan la continuación, deberán valorar la incidencia de la sentencia de fondo sobre su recurso.

Realizadas las alegaciones, si la sentencia impugnada en casación resulta coincidente, en su fallo y fundamento, con lo resuelto por el Tribunal Supremo, se inadmitirán por providencia los recursos de casación pendientes. Por el contrario, si no resultan coincidentes, se dictará auto de admisión y se remitirá su conocimiento a la Sección correspondiente, siempre y cuando, claro está, el escrito de preparación cumpla los requisitos del art. 89.2 y el recurso presente interés casacional.

Tras ello, la Sección resolverá si continúa la tramitación o si dicta sentencia sin más trámite, remitiéndose en este caso a lo acordado en la sentencia de referencia. Por su interés reproducimos literalmente el nuevo art. 94 LJCA:

«1. Cuando por la Sección de admisión de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se constate la existencia de un gran número de recursos que susciten una cuestión jurídica sustancialmente igual, podrá acordar la admisión de uno o varios de ellos, cuando cumplan las exigencias impuestas en el artículo 89.2 y presenten interés casacional objetivo, para su tramitación y resolución preferente, suspendiendo el trámite de admisión de los demás hasta que se dicte sentencia en el primero o primeros.

2. Una vez dictada sentencia de fondo se llevará testimonio de esta a los recursos suspendidos y se notificará a los interesados afectados por la suspensión, dándoles un plazo de alegaciones de diez días a fin de que puedan interesar la continuación del trámite de su recurso de casación, o bien desistir del mismo. En caso de que interesen la continuación valorarán la incidencia que la sentencia de fondo dictada por el Tribunal Supremo tiene sobre su recurso.

3. Efectuadas dichas alegaciones y cuando no se hubiera producido el desistimiento, si la sentencia impugnada en casación resulta coincidente, en su fallo y razón de decidir, con lo resuelto por la sentencia o sentencias del Tribunal Supremo, se inadmitirán por providencia los recursos de casación pendientes.
Por el contrario, si la sentencia impugnada en casación no resulta coincidente, en su fallo y razón de decidir, con lo resuelto por la sentencia o sentencias del Tribunal Supremo, se dictará auto de admisión y se remitirá el conocimiento del asunto a la Sección correspondiente, siempre que el escrito de preparación cumpla las exigencias impuestas en el artículo 89.2 y presente interés casacional objetivo.

4. Remitidas las actuaciones, la Sección resolverá si continua con la tramitación prevista en el artículo 92 o si dicta sentencia sin más trámite, remitiéndose a lo acordado en la sentencia de referencia y adoptando los demás pronunciamientos que considere necesarios».

5. Un nuevo supuesto de interés casacional para garantizar el cumplimiento de la jurisprudencia del propio Tribunal Supremo (art. 88.3).

Por último, el recurso de casación contencioso-administrativo se modifica para introducir un nuevo supuesto de interés casacional que colma normativamente una importante laguna, ya que entre los supuestos de interés casacional objetivo que enumeran los apartados 2 y 3 del art. 88 no se contemplaba el de que la sentencia recurrida se apartase o vulnerase la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Carece de sentido, en efecto, que la casación se configure para la formación de jurisprudencia y que, sin embargo, no se contemple la posibilidad de invocar como supuesto de interés casacional la vulneración de la propia jurisprudencia ya formada que la doctrina denunció nada más introducirse la nueva casación. Consciente de ello, el Tribunal Supremo ha admitido que el supuesto del art. 88.2.a) LJCA (cuando la resolución recurrida «fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictorio con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido») también comprende las sentencias del propio Tribunal Supremo [por ejemplo, AATS de 22 de marzo de 2017 (rec. 261/2017) y de 21 de junio de 2017 (rec. 1193/2017)].

En cualquier caso, ahora el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, modifica expresamente la letra b) del art. 88.3 de la LJCA, de modo que se presumirá que existe interés casacional objetivo:

«b) Cuando dicha resolución se aparte de la jurisprudencia existente de modo deliberado por considerarla errónea o de modo inmotivado pese a haber sido citada en el debate o ser doctrina asentada».

Conviene tener en cuenta que en este supuesto [a diferencia de lo que ocurre en los supuestos de las letras a), d) y e) del propio art. 88.3 y, desde luego, en todo los supuestos del art. 88.2] se consagra una auténtica presunción iuris et de iure de que concurre interés casacional objetivo, de modo que, si la sentencia recurrida en casación se aparta de la jurisprudencia del Tribunal Supremo de forma deliberada por considerarla errónea (lo que casi nunca ocurrirá) o «de modo inmotivado pese a haber sido citada en el debate o ser doctrina asentada», el interés casacional se tiene por acreditado y, en consecuencia, debe admitirse el recurso.

Habrá que ver, en todo caso, que entiende el propio Tribunal Supremo por doctrina jurisprudencial «asentada», concepto que, para garantizar el respeto a dicha doctrina, debería ser interpretado forma restrictiva.

6. Entrada en vigor y régimen transitorio

Cabe referirse, por último, a la entrada en vigor y al régimen transitorio de estas modificaciones. La reforma de la LJCA entra en vigor, según establece la Disposición Final novena del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, al mes de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, que tuvo lugar el 28 de junio de 2023.

Del régimen transitorio se ocupa la Disposición Transitoria décima del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio. En cuanto a reforma de los arts. 37.2 y 56.5 LJCA, se prevé que tales modificaciones serán de aplicación en todos los procedimientos en los que no se haya dictado sentencia cuando entre en vigor el propio Real Decreto-ley:

«2. Las modificaciones del apartado 2 del artículo 37 y del apartado 5 del artículo 56 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, serán de aplicación a todos los procedimientos en trámite en los que no se haya dictado sentencia a la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley».

El resto de las modificaciones, que, como se ha visto, afectan a la regulación del recurso de casación, tienen un régimen transitorio diferente. En concreto el siguiente:

«3. El régimen del recurso de casación contencioso-administrativo establecido en este real decreto-ley será de aplicación a las resoluciones de los juzgados y tribunales de ese orden que se dicten con posterioridad a su entrada en vigor.

La modificación del artículo 94 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, será de aplicación a los recursos de casación que se hubieran preparado y estuvieran pendientes de admisión a la entrada en vigor de este real decreto-ley.

A estos efectos, de oficio o a instancia de parte, se podrá acordar la suspensión del trámite de admisión de estos recursos en atención a cualquiera de los recursos de casación que ya se hubieran admitido antes de la entrada en vigor de este real decreto-ley, que se declararán de tramitación y resolución preferente por concurrir los requisitos del citado artículo 94».

La reforma, al margen del cuestionable instrumento jurídico utilizado para llevarla a cabo, puede calificarse como positiva en líneas generales. Pero, lógicamente, se queda corta, muy corta. No sólo porque no se han introducido otras muchas modificaciones que se contemplaban el art. 19 del citado Proyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia, sino porque el legislador sigue sin abordar un tema capital de nuestra justicia administrativa: la reinstauración de la doble instancia en el orden contencioso-administrativo, lo que, lógicamente, debe comenzar con un nuevo diseño de la planta judicial.

Tomás Cano Campos
Catedrático de Derecho Administrativo UCM
Consejero Académico en Tornos Abogados