¿Se están publicando en los boletines oficiales actos no amparados en el marco jurídico del estado de alarma?

Desde que se declaró el estado de alarma, nos hemos habituado a que se publiquen en los Boletines Oficiales todo tipo normas o resoluciones que desarrollan, modifican o “moldean” las medidas adoptadas como consecuencia de la situación excepcional que vivimos.

Pero también se publican en esos mismos Boletines Oficiales resoluciones, anuncios o edictos que adquieren un cariz distinto, sobre los que pretendemos llamar la atención.

El aparente letargo administrativo en que entraba la ordenación e instrucción de los procedimientos administrativos de competencia de las entidades del sector público, debido a la suspensión de plazos administrativos, según lo previsto en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, tenía en la propia Disposición Adicional dos excepciones: i) Aquellos supuestos en los que el órgano competente acordara de manera motivada las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo (apartado 3) i II) Los procedimientos y resoluciones administrativas cuando se refieran a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma (apartado 4).

El alcance de la habilitación legal para impulsar procedimientos durante el estado de alarma era -aparentemente al menos- distinto en las dos excepciones, ya que en el primer caso se permite excepcionar de la suspensión general de plazos los actos de ordenación e instrucción (la Ley 39/2015 distingue claramente los actos de ordenación e instrucción de la fase de finalización del procedimiento, constituyendo la resolución una de las formas de terminación de aquél) mientras que la segunda excepción, de una forma más amplia, abarca “procedimientos y resoluciones”.

Tan solo tres días después de la declaración del estado de alarma, la mencionada Disposición Adicional Tercera fue modificada por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo. Al margen de las conocidas excepciones en materia tributaria y de seguridad social, se otorga una nueva dimensión a la segunda excepción antes mencionada. A partir de ese momento, se exige una resolución motivada para la continuación de procedimientos que se refieran a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma y, además, se extiende la excepción a aquellos “que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”.

La amplitud de los conceptos jurídicos indeterminados a partir de los cuales se articula la nueva excepción, lo que permite tramitar (teóricamente, sólo “continuar”) procedimientos administrativos y dictar resoluciones, es más que evidente y facilita, desde luego, su utilización extensiva – y también selectiva- por parte de las Administraciones. Y ello genera una notable inseguridad jurídica.

Un simple repaso de los boletines oficiales permite constatar la laxitud seguida en su aplicación. En efecto, ¿Se puede amparar en el supuesto referido el acuerdo de aprobación inicial de un estudio de detalle? ¿La publicación de las bases para cubrir una plaza interina de arquitecto? ¿La información pública sobre la desafectación de un bien comunal consistente en un tractor agrícola? ¿La incoación de un expediente de delimitación del entorno de protección de una iglesia?, ¿La información pública en un procedimiento de solicitud de una concesión de dominio público portuario para uso de almacén?

Todos son unos simples ejemplos de resoluciones, anuncios o edictos publicados en este período, y que pueden afectar a una pluralidad indeterminada de interesados y, por tanto, se trata de supuestos que creemos no encuentran su amparo en el apartado tercero de la misma disposición adicional.

Desde luego que nadie desea una parálisis de las administraciones en todo aquello que exceda del objetivo de dar respuesta a la situación de extrema gravedad que se ha generado y, sin duda, ello es lo que ha llevado a una aplicación notablemente amplia de la norma.

Pero ello no obsta a que, al menos, deba seguir exigiéndose el respeto al principio de seguridad jurídica y pueda cuestionarse la cobertura legal de actuaciones administrativas del tipo de las expuestas.

En este sentido, hay que recordar que el Tribunal Constitucional sentó doctrina en su Sentencia 83/2016, de 28 de abril, dictada con ocasión de la declaración del estado de alarma y su prórroga motivada por la huelga de los controladores aéreos. En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional (en la misma línea que en su anterior Auto 7/2012) determinó que, aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. Recientemente, el Tribunal Supremo invocaba de nuevo esta sentencia para declarar la inadmisibilidad, por falta de jurisdicción, de la impugnación del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

Así pues, si las actuaciones administrativas que se dictan en este excepcional período no se incardinasen entre las excepciones contempladas, estarían conculcando una norma con rango de Ley e incurriendo en nulidad de pleno Derecho.

En la medida en que la publicación de dichas resoluciones o actos administrativos determine la obertura de un periodo de información pública, el plazo para comparecer como interesado no queda suspendido por el estado de alarma. La aplicación de la Disposición Adicional Tercera, en este sentido, actúa de forma integral: o se pueden adoptar acuerdos o actuaciones porque se encuentran dentro del margen de la norma y, entonces, no hay suspensión de las subsiguientes actuaciones dentro del procedimiento, o no estamos dentro de los límites de las excepciones y, por tanto, no se podría realizar la actuación y no debería correr ningún plazo administrativo.

Los efectos que los actos de trámite que se publican durante el estado de alarma pueden producir sobre terceros, permiten plantear reservas a las interpretaciones “laxas” de la excepción legal. Es cierto que el plazo para recurrir el acto resolutorio no empezará a correr hasta que finalice el estado de alarma de conformidad con lo establecido en la Disposición adicional Octava del Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, pero ello no enervará la infracción del ordenamiento jurídico en que se haya podido incurrir si el supuesto concreto no encuentra el amparo necesario en la excepción legal.

Se abre un interesante debate. En cualquier caso, es evidente que a la publicación en este periodo excepcional de actos del tipo que comentamos – y que pueden afectar a una pluralidad de personas- le sucede lo mismo que a las publicaciones en el mes de agosto: pueden ser válidas y eficaces, pero pocos son los que se enteran.

Barcelona, a 14 de mayo 2020

Gloria Bardají

Abogada