Sentencia del Tribunal Constitucional, de 9 de mayo de 2019, sobre los preceptos de la ley 9/2017, de contratos del sector público, que regulan las tarifas como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario

Con inusitada celeridad, mediante Sentencia de 9 de mayo de 2019, el Tribunal Constitucional ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad, interpuesto, el 8 de febrero de 2018, por el Grupo Parlamentario de Unidos Podemos, En Comú y En Marea, contra los preceptos de la Ley 9/2917 de Contratos del Sector Público –LCSP– que regulan las tarifas como prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario. Concretamente, se trata del art. 289.2 y la DA 43ª, y las DDFF 9ª, 11ª y 12ª que modifican, respectivamente, la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos –LTPP–, la Ley 58/2003 General Tributaria –LGT –LTPP–, y el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales –TRLHL– aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004. Ha sido ponente la magistrada doña Encarnación Roca Trías.

Los recurrentes alegan que la contraprestación de los usuarios por la utilización de obras y de servicios públicos de recepción coactiva ha de tener necesariamente la naturaleza tributaria de tasa y, por lo tanto, ha de ser un ingreso público. Y si la Administración gestiona la obra o servicio público mediante empresas públicas, mixtas o concesionarias, las ha de financiar o retribuir directamente, sin que perjuicio de que, con el producto de la recaudación de las tasas satisfechas por los usuarios, la Administración financie o retribuya a los gestores. El fundamento de todo ello sería la doctrina del Tribunal Constitucional a partir de la STC 185/1995 sobre la LTPP; la infracción de la reserva de ley del art. 31.3 de la Constitución española –CE– que, además y según los recurrentes, impone la naturaleza tributaria de tasa de toda contraprestación de un servicio coactivo; la infracción del art. 134.2 CE que impone que los Presupuestos han de incluir todos los gastos e ingresos públicos; y la infracción del principio de igualdad del art. 14 CE, en la medida que las tasas tienen como límite el coste del servicio y las tarifas no, con lo que la elección de la modalidad de gestión del servicio tendría el efecto de generar esa supuesta desigualdad.

Con respecto a la doctrina del TC sobre las prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario, la Sentencia empieza por negar que la Sentencia 185/1995 afecte a las tarifas ingresadas por empresas públicas con personificación privada, mixtas o concesionarias, sino que trata de ingresos públicos tributarios –las tasas– o no tributarios –los precios públicos–, limitándose a corregir el límite que la LTPP establecía entre ellos en función de su carácter coactivo a no. Y recuerda que, expresamente, el art. 2 b) LTPP ya excluía de su ámbito de aplicación las contraprestaciones de las entidades públicas empresariales y de la sociedades mercantiles públicas; y que tanto el legislador como la jurisprudencia han diferenciado tradicionalmente entre la financiación de servicios por parte de la propia Administración mediante tributos, o por parte del gestor diferenciado mediante ingresos sin carácter tributario, habitualmente denominados tarifas. Planteamiento que ya hacía –se recuerda también– el art. 2 de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1958, y que solo se rompió con el segundo párrafo del art. 2.2 a) de la LGT de 2003, suprimido por la Ley 2/2011 de economía sostenible.

Por lo que se refiere a la reserva de ley del art. 31.3 CE, se precisa que su intensidad es variable incluso con respecto a los tributos. Así es estricta con respecto a los “causales” o impuestos, y mucho más laxa en los que obedecen al concepto de “equivalencia”, las tasas y, sobre todo, las contribuciones especiales. Por lo tanto y con respecto a las tarifas, lo esencial es que estén establecidas conforme a la ley –es decir, la LCSP–, y reguladas por ordenanza o reglamento local, en virtud de la potestad de auto-disposición de la comunidad sobre sí misma, repetidamente reconocida por la jurisprudencia constitucional.

En cuanto a la supuesta obligación de las Administraciones de financiar, necesariamente, los servicios públicos coactivos mediante ingresos presupuestarios, la Sentencia establece que ello no se desprende en absoluto del art. 134.2 CE; que el legislador y la Administración titular de cada servicio, por más coactivo que sea, son libres de configurar las formas de gestión y de financiación que entienda más oportunas, incluidas las prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributarias; y que no corresponde a la jurisdicción constitucional establecer cuál deba ser el modelo a seguir. Además precisa, luego, que las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias no son necesariamente un ingreso público en sentido estricto lo que, lógicamente, implica que no figuren en el estado de ingresos de los presupuestos públicos.

Finalmente y por lo que se refiere a la supuesta vulneración del principio de igualdad del art. 14 CE, indica la Sentencia que la referencia genérica al principio de igualdad, en relación con la forma de gestión y de financiación no puede ser atendida, puesto que parte de una premisa no demostrada y con respecto a la cual no se aporta ningún dato ni término de comparación; y que la mención del supuesto impacto sobre el abastecimiento de agua potable no se concreta en términos que permitan su enjuiciamiento constitucional. El razonamiento se remata observando que el carácter tributario o de tarifa de la participación de los usuarios en el coste del servicio depende de la previa decisión del legislador de cómo deba prestarse y financiarse el servicio; opción que, formulada en términos genéricos –como hace la LCSP– no puede calificarse de irrazonable, arbitraria o carente de justificación sino que, por el contrario, entra dentro del margen de configuración del que goza el legislador y del que luego este otorga a la Administración.

Para terminar, destacaremos una frase que, si no resume toda la Sentencia, sí que es expresiva de su sentido [FJ 6 b)], cuando afirma que la reforma de la LCSP de 2017 “… consolida la diferenciación entre una financiación tributaria y una financiación que se denomina “tarifaria” de los servicios públicos, que en todo caso ya estaba presente en el régimen anterior, como ha quedado expuesto, de manera que la novedad introducida no es sustancial.”

TASAS – TARIFAS

Barcelona, 22 de mayo de 2019

Joan Perdigó Solà

Abogado